Naturschutz im kommunalen Finanzausgleich – Anreize für eine nachhaltige Flächennutzung

Angelika Perner, Michael Thöne, unter Mitarbeit von: Michael Vormann

FiFo / Mai 2007 / wissenschaftlicher Beitrag, FiFo, Bundesamt für Naturschutz

Abstract
Kleinstrukturierte, artenreiche Kulturlandschaft, in der sich Felder, Grünland und Waldgebiete abwechseln, auf der einen, Gewerbe- und Industriegebiete, Verkehrstrassen, Siedlungsgebiete und kulturelle Einrichtungen auf der anderen Seite: Ein solcher Gegensatz spiegelt zugleich eine (gewiss stark vereinfachte) Funktionsteilung wider zwischen solchen Gebieten, die für den Erhalt von Natur und Landschaft, und solchen, die für die Bereitstellung von Wohn-, Industrie- und Gewerbeflächen zuständig sind. Zwar sind beide Funktionen durchaus erwünscht, jedoch wird gegenwärtig nur eine von beiden auch „belohnt“ bzw. bezahlt. Während die Gemeinde, die inmitten von wertvollen Biotopen angesiedelt ist und sich bemüht, diese auch zu erhalten (bzw. nicht durch anderweitige Nutzungen zu zerstören), und zwangsläufig auch anderen als den eigenen Bewohnern zur Verfügung stellt, keine Kompensation für diese Leistung erhält, kann eine Gemeinde, die ihre Flächen anderweitig nutzt (Wohnbau, Gewerbe, Industrie), über Steuern und erhöhte Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich profitieren. Es existiert also offenkundig ein Ungleichgewicht zwischen Naturerhalt – der sich, zumindest finanziell, (zumeist) nicht lohnt – und Naturverbrauch,
der sich rechnet. Dies ist nicht nur unter ökologischen, sondern auch unter ökonomischen Aspekten ein unbefriedigender Zustand. Positive Leistungen, die ein Akteur für einen anderen erbringt, sollten nämlich durch den Nutznießer entsprechend abgegolten werden, damit das Gut in ausreichendem Maße bereitgestellt werden kann. Im Naturschutz wird allerdings gegen diese Regel verstoßen: Am „Produktionsort“ entstehen durch Naturschutzbemühungen (wie „Produktion“ sauberer Luft, reinen Wassers; Erhalt seltener, wertvoller Tiere und Pflanzen sowie ästhetisch ansprechender Landschaft für Erholungszwecke etc.) positive externe
Effekte, die über die Gemeindegrenze hinausgehen; sie können unentgeltlich von Nachbarkommunen mitgenutzt werden. Für die Naturschutz „produzierende“ Gemeinde ist dies nicht gerade ein Anreiz, die Bedürfnisse dieser anderen Gemeinden angemessen mit zu berücksichtigen. Wenn man zudem bedenkt, dass sich ein Großteil der kommunalen Einnahmen aus der Flächenverwendung für Siedlungs- und Verkehrszwecke speist, sinkt der Anreiz, Freiflächen für Naturschutzziele zu erhalten, weiter, sodass von einem Unterangebot an Naturschutzleistungen auszugehen ist, das bisher auch nicht durch die existierenden
Naturschutzinstrumente aufgefangen zu werden scheint. Daher ist zu prüfen, ob eine Effektivierung des Naturschutzes durch andere, das bisherige Instrumentarium unterstützende, (finanzielle) Anreizinstrumente erreicht werden kann. Aus diesem Grund hat das Bundesamt für Naturschutz (BfN) die vorliegende Studie in Auftrag gegeben.